关于鹤壁档案工作的调查与思考
鹤壁市档案局 刘高鹏
鹤壁市辖两县三区和经济技术开发区，为了掌握全市档案工作现状，找出存在问题，以便对症下药，就带领局各科室负责人深入两县三区和经济技术开发区，以及部分市直部门，进行了为期20多天的调研活动，调研中发现了一些问题，从中也引发了我的一些思考。
一、基本情况
（一）关于档案工作管理体制。随着《档案法》《档案法实施办法》贯彻的不断深入，两县三区都成立了档案行政管理部门，档案工作逐步走上了规范化、制度化的轨道，各级各部门的档案收集、整理、管理、利用已形制度。
但是通过调查，我认为市、县（区）在档案管理体制上还存在一些问题。《档案法》第二章第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”按照这一规定，市、县（区）档案行政管理部门应隶属于政府，但从上到下，档案部门都属于党委领导，由于领导体制不顺，造成了以下几个问题：一是各级档案行政管理部门缺乏独立性。因为它属于党委办公室下属机构，不管开展什么工作，必须向主管秘书长（办公室主任）汇报，提出你的建议及做法，由秘书长（办公室主任或副主任）提出决断后才能实施，工作缺乏独立性和主动性。二是市、县（区）均属于党委办公室管理的部门，政府没有明确分管档案工作领导，违背了《档案法》第二章第六条之规定，造成了执法主体不明确，缺乏明确的执法主体资格，在档案法制建设及档案工作开展中造成了诸多不便。三是档案局属行政部门，在日常工作中行政事务较多，与政府联系较多，得不到政府的支持，很难开展工作。
（二）关于档案事业经费。市、县和淇滨区经费基本独立外，鹤山区、山城区经费不独立。随着档案事业的发展，市、县（区）不断加大对档案基础建设的投入，基础设施建设有较大改善。
但是通过调查，全市两县三区在体制上都是局、馆合一，经费相当匮乏，市档案局人头费 1000元，全局人头办公费不足2万元，浚县2万元，淇县5000元，淇滨区7000元，山城区和鹤山区由于和区委合署办公，经费没有单列，各项支出有区委办公室统管。由于管理体制不顺，列不上本级财政预算。政府对档案事业的投入缺乏前瞻性。如山城区档案局（馆）每支出一分钱，都必须向区委办公室主管档案工作的办公室副主任请示。如上所述，市、县（区）维持日常的办公经费紧张，用于档案事业发展的经费基本没有。争取项目，追加档案事业的投入也寥寥无几，虽然近几年来，随着经济的繁荣，各级政府不断增加对档案事业的投入，但经费紧张问题仍是制约档案事业发展的普遍现象，有的县区就没有把本县区档案事业列入当地国民经济和社会发展计划，投入经费也列不上同级财政预算。由于长期缺乏应需基本的投入，致使档案事业落后于当地的经济社会发展。如浚县档案局多年来由于没有经费，单位按不起电话，连库房屋顶漏雨危及档案安全，都无法得到解决。《河南省各级档案馆等级标准》中的每卷2元保护费问题，在全市都没有得到落实。
（三）关于档案队伍建设。随着改革开放和 社会各项事业的快速发展，档案系统逐步形成了一支业务熟练、作风过硬的干部队伍，促进了全市档案事业的健康发展。
当前，档案干部队伍建设中存在的主要问题是：一是人员缺乏流动。我市档案系统工作队伍基本是十年一贯制，好多同志在档案部门一干就几年、十几年甚至几十年，据不完全统计，十年来，全市两县三区在档案部门工作的同志没有一个被提拔，被交流。十年来，就没有进一个人，档案部门成了一潭实实在在的死水；二是知识结构老化，年龄偏大。全市档案系统的工作人员中45岁以上的人员占总人数的70%以上，若干年后势必造成档案业务人员青黄不接。三是知识结构老化，由于人员年龄结构偏大，缺乏学习的积极性，思想停留在老办法、旧套路上，接收汲取新知识、新技术比较迟缓。因此，缺少现代管理知识，特别是信息化管理人才非常匮乏。
（四）关于档案系统人员编制。市档案局编制17个，在职15个；浚县编制21个，在职21个；淇县编制11个，在职9个；淇滨区编制5个，在职5个；山城区编制6个，在职2个，鹤山区编制2个，在职2个。
通过调查，我们发现，市、县（区）档案局（馆）编制存在的主要问题是：目前编制还是1985年确定的，事业发展了人员没有增加。由于人员少，只能维持日常必需的工作。如果按照劳动人事部、国家档案局颁布国档发（1985）2号,关于《地方各级档案馆人员编制标准》的通知要求“1、以馆藏1万卷确定编制数，地、县（区）及县级市档案馆5人，馆藏不足1万卷编制适当减少，但不少于3人，地区级城市档案7人……。2、馆藏超过1万卷不足30万卷，其超过部分每5千卷增加1人……。”我市目前市、县（区）馆藏数量已远远超出这一规定数量，按规定仅市档案局馆就需增加编10——16人，而目前馆内只有5人。所以本来就没有按规定足额配备的编制，多少年来就没有增加，随着社会的发展，高科技、多领域、尖端技术的出现，档案载体形式的多样化，档案种类增加，再加上撤销单位档案和正常进馆档案数量增加，由于人员编制的限制，致使各项工作难以开展。由于工作需要，市档案馆长期雇佣临时工6——8人，增加额外的自筹负担，严重影响着正常工作的开展。
（五）关于各级国家综合档案馆建设。我市目前各级国家综合档案馆６个，在社会发展的各个历史时期，紧紧围绕党的中心工作，为落实各个时期党的各项路线、方针和政策，积极发挥档案馆的服务功能，提供了积极有效的服务。争先创优，规范管理，达标升级，特别是在“三个文明”建设中发挥了积极作用。
但是，目前，全市各级国家综合档案馆建设还存在着突出的问题。一是由于历史欠账太多，缺乏对档案资金投入。每年除人头经费外，用于发展档案科研、档案保护、档案收集、重点档案的抢救、档案基础设施建设等事业的经费几乎没有。如淇县每年5000元的经费，还不能完全到位，山城区、鹤山区连经费都没有，基础设施建设经费就无从谈起，有的档案馆馆藏已经严重饱和，如：淇县档案馆，按《档案法》要求，应接收进馆的档案因库房饱和致使近３０多年的档案无法接收；有的档案馆建筑时间较长，年久失修，如：浚县档案馆是80年代修建的第二代档案馆，年久失修，房顶急需维修，由于没有经费，已经严重威胁到档案的安全。目前，除浚县外，市、县（区）没有一栋单独的档案馆大楼，如鹤山区还没有单独的档案库房。二是达标升级的工作落后。达标升级工作是加强档案业务建设，规范业务工作行为的重要工作。目前全市6个国家综合档案馆中，有4个为省三级标兵档案馆外，没有更高标准的档案馆。虽然各级档案馆在升级达标中对照标准，填缺补漏，丰富馆藏，积极开展利用工作。但是，受经济条件的制约，达标升级无法进行，由于政府缺乏投入，硬件（面积、设备）不达标，档案馆达标升级只能是“望而生畏”了。
（六）关于企业档案工作。企业改制以后，加强了对国有控股企业的管理和指导，这些企业的档案对企业的发展发挥着越来越重要的作用。如何做好民营企业、个体企业的档案工作，我们按照省局自觉自愿加强指导的要求，对这些企业的档案工作也进行了一些调研活动，主要问题是：由于这些企业对档案工作缺乏足够的认识，档案意识不强，档案行政管理部门对此缺乏必要的管理手段。现在我们正在探索，在企业开展档案寄存，委托管理等工作，主动服务企业。
（七）关于农业农村档案工作。目前，全市农业农村建档工作随着建设社会主义新农村工作的开展，各级党委政府对档案工作非常重视，基层档案员加强了对村级建档工作的指导，全市农村建档率在60%以上，如淇滨区上峪乡行政村建档率在85%以上，而且有部分行政村的档案工作为村干部洗冤昭雪、村改规划、民主选举等一系列工作发挥了重要作用。由于各个行政村发展不平衡，经济基础差距太大，村级档案员对这一工作缺乏积极性。因此，有待进一步加强规范工作。（八）关于社区档案工作。目前全市共有71个社区，已完成建档的16个。随着社区工作业务范围不断扩展，为了做好社区档案工作，我们主要采取了以下几个措施：一是做好社区建档工作调查，摸清底数；二是制定规范性文件，如社区文件归档范围，社区归档文件保管期限表，社区归档文件分类方案。三是以点带面，示范带动，如经济技术开发区，由主抓档案工作的领导带领各个社区的1名办公室主任和档案员到新乡红旗等几个社区参观学习。目前8个社区已全部建档。
但是，由于过去的居委会在居民生活区主要负责收收费，安排几个老太太，房子半间。现在由居委会改为社区后，工作范围扩大，计生、综合治理、就业、低保、流动人口管理等。但办公条件无改善，社区没有单独办公房。特别是山城区和鹤山区这些问题尤为突出。
（九）关于档案法制建设。据调查，随着法制建设不断完善，依法治档工作已基本走上了规范化、制度化；依法管理档案事业，全面开展档案执法检查，使社会档案意识大大提高。
但是，由于全市两县三区行政管理部门，全部定位为事业单位，归口党委办公室领导，没有授予行政管理权，执法主体不明确，不具备执法主体资格，虽然有《档案法》但不能正常行使《档案法》赋予的档案行政管理监督职能。
经过二十多天的调查，总体上讲鹤壁市档案工作，在鹤壁市委、市政府的正确领导和上级业务机关的指导下，解放思想、推进了法制建设，加强了档案业务工作，较好地服务了我市“三个文明”建设，圆满地完成了市委、市政府和省档案局下达的各项工作任务。
但归结起来，从宏观上讲，存在问题的主要原因是。
1、管理体制不顺。多年来管理体制的不理顺，根源在于上级档案管理部门，致使档案部门缺乏工作的独立性，开展工作的依赖性较强。
2、经费紧张。各级档案行政管理由于不属于政府编制序列，各项经费很难列入财政预算，如申请项目经费，必须先向党委汇报，然后让主管领导批，最后才能转到政府，由于政府不太了解实际情况，加上财政紧张，又分轻重缓急，大打折扣，造成了经费渠道不畅。
3、人员编制问题。造成缺编人员紧张问题，我认为主要是当地党委、政府对档案重视不够，认为是只投入不见效的部门，也是有着无着的工作，加上档案部门人员缺少对外交流，思想保守，造成人员流动不畅。
4、企业档案。企业改制后，企业老板一味追求经济效益，认为建档不建档无关紧要，档案部门对此没有什么约束手段。
5、社区档案。由于体制改变，工作量增加，经费紧张，人员少，缺乏建档工作积极性。
6、农业农村建档工作。发展不平衡，主要是受经济条件的制约，村级档案员工作积极性不高。
7、执法力度不大。社会档案意识不强的主要原因是体制不理顺，执法主体不明确，档案行政管理部门不具备执法资格，执罚无力，因此，无法行使《档案法》赋予档案行政管理部门的行政监督检查职能。
二、思考与建议
通过二十多天的调查，使我真正认识到档案是维护党和国家历史真实面貌的主要凭证，是党和国家各项建设必不可少的重要环节，是一项传承千秋万代的事业。要使档案工作健康发展，必须采取以下措施。
（一）尽快理顺档案管理体制。根据《档案法》第二章第六条：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业……。”和中委（1985）29号中共中央、国务院批转《关于调整我国档案工作领导体制的请示》，规定要求，“国家档案局系国务院直属的统管全国档案事业的职能机构，负责研究提出全国档案工作的方针、政策，制定全国档案工作的发展规划，规章制度，对全国档案工作进行指导、监督和检查。”的要求，尽快理顺管理体制，上下一致，明确政府主管领导，实行以党委为主、政府兼管的体制运行，真正实现执法主体明确，具备执法主体资格，推进档案法制建设。
（二）把档案事业经费列入财政预算。由于档案管理体制不理顺，各级政府对各级档案行政管理部门处于不管状态。因此，省局应会同财政部门在年初编制财政计划时，把档案事业费、保护费、教育费、基本建设投资等列入全省各级财政预算，使档案业务建设有一个稳定的投入渠道。
（三）加强档案干部队伍建设。一是档案干部教育，省局每年要把提高干部素质提到议事日程、列入省局和当地档案局的培训计划，搞好档案干部继续再教育，使全省档案干部不断提高业务水平和现代化管理知识；二是把档案人员的调整、提拔、交流列入党委、政府的议事日程，加强档案队伍的横向交流，开拓各种渠道，不断使人员得到锻炼提高，使优秀人员脱颖而出，如：地市之间进行挂职锻炼。市、县（区）之间进行下派锻炼，以此达到相互学习、增进友谊、促进交流、共同提高的目的。
（四）强力推进法制建设：按照《档案法》、《档案法实施办法》、《河南省档案管理条例》和有关文件要求，授予行政管理权，明确执法主体地位，确立执法主体资格，能够使各级档案行政管理部门名正言顺地行使《档案法》赋予的档案行政监督管理的职能。
（五）建议省局以省委、省政府或两办的文件，下发关于加强全省档案工作的意见。在档案管理体制经费投入、人员流动、业务建设等方面提出有利于档案事业健康发展的明确意见，各级档案部门可作为依据，名正言顺地争取各方面的支持，以促进全省档案事业的快速发展。